Loi sur l’emploi de 1946

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, alors que des centaines de milliers de soldats américains rentraient chez eux, qu’une grande partie de la main-d’œuvre s’inquiétait de trouver des emplois alors que l’économie effectuait la transition entre la production de biens de guerre et le spectre de la Grande Dépression frais dans l’esprit de presque tous, le Congrès a adopté la loi sur l’emploi de 1946. Au cœur de cette loi se trouvait sa « Déclaration de politique » :

Le Congrès déclare par la présente qu’il est de la politique et de la responsabilité permanentes du gouvernement fédéral d’utiliser tous les moyens pratiques compatibles avec ses besoins et ses obligations et d’autres considérations essentielles de la politique nationale avec l’aide et la coopération de l’industrie, de l’agriculture, du travail et des gouvernements d’état et locaux, pour coordonner et utiliser tous ses plans, fonctions et ressources dans le but de créer et de maintenir, de manière à favoriser et promouvoir l’entreprise libre et concurrentielle et le bien-être général, des conditions permettant d’offrir un emploi utile à ceux qui sont capables, désireux et désireux de travailler, et de promouvoir le maximum d’emploi, de production et de pouvoir d’achat.1

La loi était le produit de nombreuses révisions de ce qui avait été initialement présenté comme le projet de loi sur le plein emploi de 1945. Elle avait déclaré :

Tous les Américains capables de travailler et à la recherche d’un emploi ont le droit à un emploi utile, rémunérateur, régulier et à plein temps, et c’est la politique des États-Unis d’assurer l’existence à tout moment de possibilités d’emploi suffisantes pour permettre à tous les Américains qui ont terminé leur scolarité et qui n’ont pas de responsabilités ménagères à plein temps d’exercer librement ce droit2.

On remarque dans le projet de loi final la suppression de l’affirmation selon laquelle les citoyens ont un « droit » à un emploi ; il en va de même de la reconnaissance de l’importance du maintien du pouvoir d’achat – c’est-à-dire de la nécessité de contenir l’inflation. Stephen Kemp Bailey a attribué ces changements, dans une large mesure, à l’opposition de certains membres de la Chambre des représentants qui considéraient le projet de loi initial comme trop radical et souhaitaient produire un substitut qui « exclurait les derniers vestiges de … dangereux engagements et assurances fédéraux (y compris la formulation du titre), mais prévoirait un mécanisme de planification économique d’une certaine sorte dans les branches exécutive et législative, et un programme modéré de travaux publics » (Bailey 1950, 165).

L’Employment Act de 1946 a créé le Council of Economic Advisers (CEA), un conseil de trois membres qui conseille le président sur la politique économique ; a exigé que le président soumette un rapport au Congrès dans les dix jours suivant la présentation du budget fédéral, qui prévoit l’état futur de l’économie et présente les priorités économiques nationales et internationales de l’administration ; et a établi le Joint Economic Committee – composé de membres des deux partis politiques de la Chambre et du Sénat – qui est chargé, entre autres, d’examiner le rapport du président et de faire des recommandations au Sénat et à la Chambre sur la politique économique.

Bien que la loi de 1946 n’ait pas prescrit d’actions spécifiques, la politique économique fédérale s’est généralement conformée à l’esprit de son langage, soutient Murray Weidenbaum, un économiste de l’Université Washington à St. Louis qui a été président du CEA au début des années 1980. Il a écrit :

Vu sous l’angle le plus fondamental… la législation a été un succès : la déclaration de politique nationale de la loi, alors controversée, a été adoptée comme partie intégrante du tissu bureaucratique du gouvernement fédéral et les deux nouvelles institutions que la loi de 1946 a établies sont toujours en activité. Une responsabilité substantielle du gouvernement pour la performance globale de l’économie est largement présumée (Weidenbaum 1996, 880).

Pendant les trois décennies qui ont immédiatement suivi l’adoption de la loi de 1946, l’économie américaine s’est généralement assez bien comportée. Bien qu’il y ait eu une inflation importante dans la dernière moitié des années 1940, les taux d’inflation annuels se situaient généralement entre 1 % et 5 % pendant le reste de cette période. Le marché du travail était également relativement solide, avec des taux de chômage annuels avoisinant les 5 %. Mais au cours des années 1970, les États-Unis ont connu une inflation et un chômage élevés, souvent qualifiés de « stagflation ». Au début de 1975, l’aggravation des conditions économiques a incité le Congrès à adopter la résolution 133, qui chargeait la Réserve fédérale de :

1. poursuivre des politiques au cours du premier semestre de 1975 de manière à encourager des taux d’intérêt à long terme plus bas et une expansion des agrégats monétaires et de crédit appropriée pour faciliter une reprise économique rapide ; et
2. maintenir une croissance à long terme des agrégats monétaires et de crédit proportionnelle au potentiel d’augmentation de la production à long terme de l’économie, de manière à promouvoir efficacement les objectifs d’emploi maximum, de prix stables et de taux d’intérêt à long terme modérés3.

En 1977, le Congrès a modifié la loi sur la Réserve fédérale pour intégrer les dispositions de la résolution 133, mais seulement après avoir débattu de propositions plus ambitieuses.

En 1978, le Congrès a adopté la loi sur le plein emploi et la croissance équilibrée, plus connue sous le nom de loi Humphrey-Hawkins, qui a modifié la loi sur l’emploi de 1946 et a été signée par le président Carter. La loi Humphrey-Hawkins fixait des objectifs explicites en matière de chômage et d’inflation. Dans les cinq ans, le chômage ne devait pas dépasser 3 % pour les personnes de 20 ans ou plus, et l’inflation devait être ramenée à 3 % ou moins, à condition que sa réduction n’interfère pas avec l’objectif d’emploi. Et d’ici 1988, le taux d’inflation devrait être nul, encore une fois à condition que la poursuite de cet objectif n’interfère pas avec l’objectif d’emploi.4

Le Congrès ne pouvait pas simplement imposer ces taux de chômage et d’inflation ; il ne pouvait les fixer que comme objectifs. Néanmoins, la loi prévoyait, selon les besoins, « l’expansion de l’emploi privé grâce à l’aide fédérale » ainsi que « l’expansion de l’emploi public ». Elle comprenait également un programme en huit points pour maintenir la stabilité des prix, dont « la constitution de stocks de produits agricoles et d’autres matériaux essentiels pour aider à stabiliser les prix, répondre aux besoins d’urgence et promouvoir un revenu adéquat pour les producteurs ». Mais, comme le projet de loi qu’elle modifiait, la version finale de la loi Humphrey-Hawkins était considérablement moins interventionniste que ce qui avait été initialement proposé. Les versions antérieures du projet de loi étaient assez proches d’affirmer que tous les Américains avaient droit à un emploi, tout comme l’avait fait le Full Employment Bill de 1945 (Santoni 1986).